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027-87819328 0713-8676505國際環(huán)保組織綠色和平綜合分析了過去五年中國煤電項目的裝機和運行數(shù)據(jù)，結合2020年1-5月新推進煤電項目計劃，發(fā)現(xiàn)中國多省出現(xiàn)“抬起剎車閥”、重啟上馬煤電項目的現(xiàn)象。
2020年6月9日，北京——面對后疫情時代的經(jīng)濟復蘇與長遠健康發(fā)展需求，中國能源戰(zhàn)略中長期發(fā)展應該如何邁向清潔低碳、安全高效成為能源行業(yè)聚焦重點。國際環(huán)保組織綠色和平綜合分析了過去五年中國煤電項目的裝機和運行數(shù)據(jù)，結合2020年1-5月新推進煤電項目計劃，發(fā)現(xiàn)中國多省出現(xiàn)“抬起剎車閥”、重啟上馬煤電項目的現(xiàn)象。綠色和平建議，中國的電力基礎設施建設不應該以短期的經(jīng)濟刺激為目的；有韌性、抗風險、可持續(xù)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略應成為中國電力發(fā)展“十四五”規(guī)劃的核心元素。
● 2015-2019年中國煤電發(fā)展狀況分析
隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結構調(diào)整的不斷深化，全社會用電量增長也從中高速進入了中低速時代。2015-2019年五年間，中國的用電量年均增速為6.8%，與2000-2015年的用電量年均增速（9.8%）相比下降明顯。加上風電和光伏等非化石能源的快速發(fā)展，過去五年煤電發(fā)電量的總體占比已經(jīng)從67.9%下降到62.3%，每年下降1-2個百分點[1]。隨著可再生能源發(fā)電成本的不斷下降和全球低碳轉(zhuǎn)型的趨勢，煤電發(fā)電量未來可預期的增長空間十分有限。
數(shù)據(jù)來源：中國電力企業(yè)聯(lián)合會，由綠色和平整理計算。
2015-2019的五年中，中國的煤電發(fā)電量凈增5334億千瓦時，而中國煤電裝機凈增199吉瓦，這相當于過去五年里，凈新增的煤電機組每年有效運行2680小時。這一數(shù)字不但低于煤電項目的設計運行小時數(shù)5500小時，甚至比2019年全國煤電設備平均利用小時數(shù)4416小時[2]還要低。
● 2020年外部政策變化刺激煤電項目上馬
國家能源局于2020年2月發(fā)布的《2023年煤電規(guī)劃建設風險預警》中，在煤電裝機充裕度預警指標下僅有山西、甘肅和寧夏三省為紅色[3]。煤電規(guī)劃建設風險預警原為控制各區(qū)域煤電建設總量以解決煤電過剩問題而設，而今年發(fā)布的大部分地區(qū)風險預警為綠色的情況，將再難抑地方投資煤電的熱情。
與此同時，為緩解新冠疫情對國民經(jīng)濟的沖擊，中央和地方政府采取諸多舉措推動經(jīng)濟復蘇。在宏觀層面上，新建煤電項目的經(jīng)濟性也受到了此次經(jīng)濟復蘇政策的影響，主要體現(xiàn)在長期貸款利率的下降和對重點項目的支持上。為了降低實體經(jīng)濟的融資成本，從2019年8月至今，5年期以上的貸款市場報價利率已經(jīng)從4.85%下降到4.65%[4]。2020年重點基建項目里面的煤電新建項目能夠拿到相對較低的利率水平[5] [6]，而對于煤電這樣的高杠桿行業(yè)，利率下降將減輕企業(yè)的還貸壓力，縮短自有資金的投資回收期，進一步提升項目的盈利能力。
2020年1-3月期間，中國各省陸續(xù)向外公布了2020年省級重點項目清單，其中包含的煤電項目數(shù)量龐大。重點項目不僅受經(jīng)濟復蘇政策影響將排在復工復產(chǎn)、以及財政支持的優(yōu)先順位上，也被排在地方投資的優(yōu)先級上。[7] [8]
● 2020年前五月新推進煤電項目48吉瓦，超過2019年全年新增
綠色和平梳理了各省已公布的重點項目、環(huán)評和發(fā)改委核準等審批所涉及的煤電項目信息。結果顯示，截至2020年5月31日，除46吉瓦在建煤電項目（包括之前停緩的續(xù)建項目）以外，目前全國至少還有48吉瓦的煤電項目正處于新推進階段。這些新推進項目包括新規(guī)劃（22.4吉瓦）、2020年前五月批準（11.4吉瓦）和新開工（14.7吉瓦）的煤電項目（附表1），是2019年全年投產(chǎn)煤電項目裝機量的1.6倍，是2019年全年新批煤電項目裝機量的2.8倍。[9]
在2020年新推進的48吉瓦煤電項目中，裝機數(shù)量和規(guī)模都最為積極的三個省份為陜西、廣東和山西，新推進煤電項目裝機量分別為13.4吉瓦、8.5吉瓦和4.7吉瓦。陜西的新推進項目共計11個，其中8個項目為單個機組裝機量不少于600兆瓦的大型建設項目；廣東共計5個新推進項目，且均為單個機組裝機量不少于600兆瓦的大型項目；山西共計5個新推進項目，其中2個為單個機組裝機量不少于600兆瓦的大型項目?？梢?，2020年初新推進的煤電項目以大型機組為主。大型煤電機組的大量推進未來可能面臨裝機冗余的風險，并影響電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)靈活性和新能源的消納。
山西自2016年《煤電規(guī)劃建設風險預警》發(fā)布以來，煤電充裕度一直是紅色預警區(qū)域，近四年的火電設備利用小時數(shù)平均僅為4135小時，可見該省煤電產(chǎn)能過剩嚴重。此外，山西能源結構中的煤電占比過高。目前山西全省發(fā)電裝機容量中，火電占比為72.30%，高于同期全國平均水平13.10個百分點。2020年新推進的大量煤電項目不僅可能帶來煤電過剩問題，也將不斷提高煤電裝機比例，不利于中國的能源系統(tǒng)向未來低碳清潔的道路轉(zhuǎn)型。
● 2020年新推進煤電項目八成為地方企業(yè)投資
根據(jù)綠色和平的統(tǒng)計，2020年新推進煤電項目的投資方以地方電力企業(yè)為主。按煤電裝機量來看，約八成新推進的煤電裝機為地方企業(yè)主導或參與投資。由地方企業(yè)主導投資、地方和中央企業(yè)共同投資、以及中央企業(yè)主導投資[10]的煤電裝機比例為5：3：2，其中，新推進煤電裝機量最多的陜西省超過90%的項目有地方企業(yè)投資；同樣的煤電裝機大省山西目前所有的新推進項目均有地方企業(yè)投資（附表2）。
自從在2015年煤電項目審批權下放后，各省地方企業(yè)對于新建煤電項目的熱情不減，尤其是煤炭資源豐富的省份，例如陜西和山西。地方政府推動新建煤電的動因主要體現(xiàn)在拉動稅收能力強、本地資源變現(xiàn)、滿足當?shù)馗吆哪墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展的電力需求等方面。國家能源局在2020年2月底印發(fā)了《關于陜西陜北煤電基地陜北至湖北輸電通道配套電源建設規(guī)劃有關事項的復函》，在發(fā)展特高壓和西電東送的背景下，更助長了西部省份新建煤電項目的熱情。但燃煤電廠對當?shù)刈匀画h(huán)境和大氣污染治理工作造成的負面影響，使它與中國低碳清潔發(fā)展戰(zhàn)略的投資方向相悖。
自然資源保護協(xié)會氣候與能源政策項目分析師康俊杰此前接受媒體采訪時曾表示：“一臺百萬千瓦機組，意味著幾十億元的GDP，幾億元的稅收，幾百人的就業(yè)，這對地方政府的誘惑力是很大的。國家已在《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中明確指出，重點區(qū)域用電需求通過外電輸入或本地清潔能源發(fā)電解決，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，山西在'十三五'規(guī)劃調(diào)整后仍為煤電留出近1000萬千瓦的增長空間。存在類似問題的地區(qū)還有很多，從這個角度，國家和地方政府在政策制定與執(zhí)行上并不完全一致?！盵11]
● 分析結論及政策建議
分析結論：
● 在2020年經(jīng)濟復蘇政策、中長期貸款利率下降、以及煤電規(guī)劃建設風險預警放松的影響下，各省積極籌劃新建煤電項目，第一季度已有近48.5吉瓦的煤電項目處于新推進狀態(tài)，是2019年全年新投產(chǎn)煤電裝機總量的1.6倍。新推進煤電項目最多的五個省份依次為陜西、廣東、山西、甘肅和湖南。
● 地方對建設煤電項目懷有較強沖動。新推進煤電的主要擬投資方不是來自央企電力集團，而是地方企業(yè)。在64個新推進煤電項目中，44個項目為地方企業(yè)主導投資，8個項目為中央和地方企業(yè)共同投資。
政策建議：
● 地方規(guī)劃新建煤電項目時應及時將本地區(qū)煤電規(guī)劃建設信息告知能源局各地區(qū)監(jiān)管局，與監(jiān)管部門共同合理審視自省的煤電裝機充裕度現(xiàn)狀，以判斷新建煤電項目是否將造成本地煤電裝機過剩，鞏固化解煤電過剩產(chǎn)能的成果，從嚴控制2020年煤電投產(chǎn)規(guī)模。
●國家能源局應密切關注地方2020年新推進煤電裝機量過大、過快的情況，并通過煤電規(guī)劃建設風險預警對各省煤電發(fā)展規(guī)模進行調(diào)控，以避免再次出現(xiàn)煤電裝機過剩、并造成與國家低碳能源轉(zhuǎn)型的愿景背道而馳的局面。
