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027-87819328 0713-86765052020年9月22日，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出我國(guó)將努力在2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”后，在全世界引起重大反響，各國(guó)給予高度評(píng)價(jià)。所謂“碳中和”，是指通過碳減排、碳封存和碳抵消平衡整體經(jīng)濟(jì)排放量，從而實(shí)現(xiàn)凈零碳排放。其中，大力發(fā)展可再生能源替代化石能源，減少二氧化碳排放，是實(shí)現(xiàn)“碳中和”的重要途徑。“十三五”期間，我國(guó)可再生能源發(fā)展成效顯著，為碳減排和應(yīng)對(duì)氣候變化做出了積極貢獻(xiàn)，但仍然存在一些問題，影響我國(guó)可再生能源規(guī)模進(jìn)一步快速增長(zhǎng)，抑制可再生能源“碳減排”效應(yīng)的釋放。全面深化相關(guān)體制改革和新機(jī)制構(gòu)建是促進(jìn)我國(guó)“十四五”時(shí)期可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵。
我國(guó)可再生能源發(fā)展取得四方面成績(jī)
隨著2003年我國(guó)《可再生能源法》頒布實(shí)施和可再生能源發(fā)展支持政策的逐漸完善，我國(guó)可再生能源開始進(jìn)入快速發(fā)展期，成績(jī)斐然，主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。
1.我國(guó)已成為世界最大的可再生能源消費(fèi)和生產(chǎn)國(guó)
2019年，我國(guó)可再生能源（含水電）消費(fèi)總量達(dá)到17.95EJ（1EJ（艾焦）是10的18次方J。1千焦等于34毫克標(biāo)準(zhǔn)煤），與2000年相比，我國(guó)可再生能源（包括水電）消費(fèi)總量增長(zhǎng)了6.95倍，而同期一次能源消費(fèi)總量?jī)H增長(zhǎng)2.34倍（文中數(shù)據(jù)如果不特別注明，均來(lái)自《BP世界能源統(tǒng)計(jì)2020》——作者注）。自2005年可再生能源（含水電）消費(fèi)量超過巴西和美國(guó)后，我國(guó)就成為全球最大的可再生能源（含水電）消費(fèi)國(guó)，同時(shí)也是最大的生產(chǎn)國(guó)（可再生能源除了生物質(zhì)能外，太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能不易儲(chǔ)存，因而消費(fèi)量與生產(chǎn)量相差不大）。2019年我國(guó)占全球可再生能源（含水電）消費(fèi)量份額高達(dá)26.94%。
2.可再生能源發(fā)展為我國(guó)碳減排做出重要貢獻(xiàn)
當(dāng)前和未來(lái)的一段時(shí)期，我國(guó)能源消費(fèi)總量仍將處于平穩(wěn)爬升期。2008—2019年，我國(guó)能源消費(fèi)總量從32億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均增長(zhǎng)3.85%。與能源消費(fèi)有關(guān)的二氧化碳排放量也具有同樣的特征：2008—2019年，二氧化碳排放量從73.8億噸增加到98.3億噸，年均增長(zhǎng)2.6%，占全球排放量的28.8%。
根據(jù)國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，我國(guó)二氧化碳排放將在2030年達(dá)峰，峰值在115億噸，這意味著2020—2030年間我國(guó)二氧化碳排放量年均增速必須在1.58%以下，相比目前2.6%的年均增速要有大幅度減少。這意味著，除了要通過節(jié)能、提高能效和大幅度降低化石能源消費(fèi)總量來(lái)減排之外，大力發(fā)展可再生能源替代化石能源成為另一個(gè)重要途徑。2019年，我國(guó)可再生能源發(fā)電量2.02萬(wàn)億千瓦時(shí)，避免的CO2排放量為16.5億噸，占當(dāng)年我國(guó)CO2排放量的16.8%。
3.風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電快速下降，加快補(bǔ)貼政策快速退出
風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電是可再生能源現(xiàn)代化利用技術(shù)進(jìn)步最快的兩種可再生能源。2010年以來(lái)，我國(guó)風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電平準(zhǔn)化度電成本（LCOE）逐年大幅下降，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力日益提高。據(jù)國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）的數(shù)據(jù)，2010年以來(lái)，我國(guó)陸上風(fēng)電項(xiàng)目的平均LCOE從2010年的0.482元/千瓦時(shí)左右降至2019年的0.315元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了35%；海上風(fēng)電項(xiàng)目LCOE由2010年的1.186元/千瓦時(shí)降至2019年約0.75元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了37%。2019年中國(guó)部分海上風(fēng)電項(xiàng)目LCOE低于0.63元/千瓦時(shí)。光伏發(fā)電的LCOE下降幅度比風(fēng)電更大。2011—2019年間，我國(guó)（非居民屋頂）光伏發(fā)電平均LCOE從1.16元/千瓦時(shí)下降到0.44元/千瓦時(shí)，下降幅度為62%。目前，我國(guó)大部分地區(qū)風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電已經(jīng)具備平價(jià)上網(wǎng)條件，2020年底陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電新增項(xiàng)目不再享受上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策。
4.“十三五”期間我國(guó)可再生能源發(fā)電繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)
“十三五”期間我國(guó)可再生能源發(fā)電繼續(xù)延續(xù)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，超額完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。我國(guó)“十三五”可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)劃目標(biāo)是2020年裝機(jī)總量67500萬(wàn)千瓦，其中水電34000萬(wàn)千瓦、風(fēng)電21000萬(wàn)千瓦，光伏發(fā)電10500萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能熱發(fā)電500萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)發(fā)電1500萬(wàn)千瓦。
截至2019年，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到79400萬(wàn)千瓦，實(shí)際完成率117.6%；其中水電裝機(jī)完成率104.7%、風(fēng)電裝機(jī)完成率100%、光伏發(fā)電裝機(jī)完成率194%、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)完成率150%、太陽(yáng)能熱發(fā)電完成率84%。除了太陽(yáng)能熱發(fā)電沒有完成規(guī)劃目標(biāo)、風(fēng)電剛好完成目標(biāo)外，其余可再生能源發(fā)電裝機(jī)都超額完成了規(guī)劃任務(wù)。
現(xiàn)階段我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的問題
盡管我國(guó)已經(jīng)成為全球可再生能源第一大消費(fèi)國(guó)和生產(chǎn)國(guó)，但可再生能源占能源消費(fèi)總量的比重還不高。2019年，我國(guó)可再生能源占一次能源消費(fèi)的比重為25.3%，與向高比例可再生能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型和碳中和的目標(biāo)要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x，還存在一些影響可再生能源進(jìn)一步快速發(fā)展的問題。
1.風(fēng)電和光伏發(fā)電的“限電率”較高
我國(guó)能源轉(zhuǎn)型還處于初級(jí)階段，風(fēng)電與光伏發(fā)電占發(fā)電量比重并不高，但近幾年風(fēng)電和光伏發(fā)電已經(jīng)出現(xiàn)了大量限電的情況（風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電的“限電”是指可發(fā)電但因各種原因不能實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)的電量。這部分電量與風(fēng)光電的發(fā)電量的比值是“限電率”，通常也程“棄風(fēng)率”“棄光率”）。根據(jù)國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)，2015—2017年我國(guó)風(fēng)電限電率分別高達(dá)15.2%、17%和12%；光伏發(fā)電限電率分別為12.1%、10.6%和6%。2018年我國(guó)《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃2018—2020》提出了2020年我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電限電率下降到5%的目標(biāo)后，風(fēng)電與光伏發(fā)電限電率出現(xiàn)明顯下降。2018年和2019年，風(fēng)電限電率分別下降為6.2%和4%，光伏發(fā)電限電率分別下降為3%和2%。
根據(jù)歐洲主要國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)風(fēng)電與光伏發(fā)電占發(fā)電量比重超過10%時(shí)，限電率已經(jīng)下降到1%以下。比如，2011—2013年間，德國(guó)發(fā)電量中風(fēng)光電占比從11.2%增加到13.1%，風(fēng)光電限電率從0.61%下降到0.15%；意大利風(fēng)光電占比從6.8%上升到12.4%，風(fēng)光電限電率從1.29%下降到0.42%。相比之下，2019年我國(guó)發(fā)電量中風(fēng)光電占比僅為8.4%，但風(fēng)電和光伏發(fā)電限電率仍高達(dá)3%和2%。因此，相對(duì)于我國(guó)可再生能源發(fā)展階段而言，這一限電率仍然偏高意味著我國(guó)2019年“浪費(fèi)”了145億千瓦時(shí)的風(fēng)光電。
2.后補(bǔ)貼時(shí)代風(fēng)力和光伏發(fā)電“非技術(shù)成本”的不利影響將日益凸顯
我國(guó)風(fēng)力和光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)中一直存在非技術(shù)因素導(dǎo)致“成本”過高的現(xiàn)象，這類成本甚至占到項(xiàng)目總建設(shè)成本的20%—30%。非技術(shù)性成本的來(lái)源主要有幾個(gè)方面：一是國(guó)土與林業(yè)部門在項(xiàng)目建設(shè)用地政策方面不一致導(dǎo)致項(xiàng)目延誤甚至取消，土地使用費(fèi)用征收不規(guī)范；二是風(fēng)電與光伏發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)工程建設(shè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致建設(shè)成本居高不下；三是風(fēng)電與光伏發(fā)電項(xiàng)目融資信用體系建設(shè)滯后導(dǎo)致融資成本居高不下，融資成本甚至超過歐美國(guó)家一倍以上。
已有的可再生能源項(xiàng)目補(bǔ)貼政策實(shí)際上起到了“對(duì)沖”上述“非技術(shù)性成本”的作用。進(jìn)入后補(bǔ)貼時(shí)代，這些非技術(shù)性成本的不利影響將日益凸顯，成為影響可再生能源，特別是風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的重要因素，甚至?xí)绊戯L(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)入“平價(jià)上網(wǎng)”時(shí)代。
3.政策限制導(dǎo)致生物質(zhì)能現(xiàn)代利用嚴(yán)重滯后
生物質(zhì)能一直是人類賴以生存的重要能源之一，是僅次于煤炭、石油、天然氣之后第四大能源，在能源系統(tǒng)中占有重要地位。根據(jù)清華大學(xué)和中國(guó)工程院的研究，我國(guó)生物質(zhì)能年可利用資源量接近8億—11億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，如果能充分利用，將直接替代我國(guó)能源消費(fèi)總量中17%—24%的化石能源，將極大推動(dòng)我國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化做出巨大貢獻(xiàn)。
生物質(zhì)能的現(xiàn)代利用方式有生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)沼氣、生物質(zhì)車用燃料和生物質(zhì)清潔燃燒供熱等。歐盟一直非常重視生物質(zhì)能現(xiàn)代利用。歐盟終端能源消費(fèi)中有17%來(lái)自可再生能源，其中59.2%（1156.9萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)油當(dāng)量）是生物質(zhì)能貢獻(xiàn)的。這些生物質(zhì)能的終端用途構(gòu)成分別是：12%用于交通生物燃料，13.4%用于生物質(zhì)發(fā)電，74.6%用于供熱。
在生物質(zhì)能現(xiàn)代利用的各種方式中，生物質(zhì)發(fā)電和生物乙醇燃料很早就得到政策支持，但發(fā)展規(guī)模不算大。2006年國(guó)家發(fā)展改革委制定了生物質(zhì)發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)，到2019年生物質(zhì)年發(fā)電量1111億千瓦時(shí)，占可再生能源發(fā)電量的5.4%；2001年我國(guó)開始推廣車用生物乙醇燃料試點(diǎn)，但到目前為止，車用生物乙醇燃料和生物柴油的年產(chǎn)量?jī)H占成品油消費(fèi)量的0.6%。
歐盟實(shí)踐所證明的最適合生物質(zhì)能發(fā)展的方向——生物質(zhì)能供暖供熱——在我國(guó)一直受到政策限制。國(guó)家環(huán)?？偩?001年發(fā)布的《關(guān)于劃分高污染燃料的規(guī)定》將直接燃用的生物質(zhì)燃料（樹木、秸稈、鋸末、稻殼、蔗渣等）歸為高污染燃料，限制生物質(zhì)直接燃燒利用。實(shí)踐中，各地環(huán)保部門對(duì)生物質(zhì)供熱供暖項(xiàng)目基本持否定態(tài)度，即使對(duì)政策明確鼓勵(lì)的采用生物質(zhì)成型顆粒為燃料的供熱供暖項(xiàng)目也一直從嚴(yán)控制。2017年，國(guó)家環(huán)保部發(fā)布《高污染燃料目錄》取代《關(guān)于劃分高污染燃料的規(guī)定》。新的《目錄》雖然明確工業(yè)廢棄物和垃圾、農(nóng)林剩余物、餐飲業(yè)使用的木炭等輔助性燃料不屬于管控范圍，但在實(shí)踐中環(huán)保部門對(duì)生物質(zhì)供熱供暖項(xiàng)目并未全面放開，僅限于在山東陽(yáng)信、商河等少數(shù)幾個(gè)縣范圍內(nèi)進(jìn)行示范發(fā)展，對(duì)全國(guó)生物質(zhì)供熱供暖的發(fā)展沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)帶動(dòng)作用。
4.我國(guó)電力系統(tǒng)靈活性不能滿足現(xiàn)階段能源轉(zhuǎn)型的需要
發(fā)電部門是可再生能源發(fā)展最快的領(lǐng)域。隨著波動(dòng)性風(fēng)光電比重的上升，傳統(tǒng)上基于化石能源發(fā)電而設(shè)計(jì)的電力系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行將面臨沖擊。從能源低碳轉(zhuǎn)型的要求出發(fā)，正確的策略應(yīng)該是通過提高現(xiàn)有電力系統(tǒng)的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)光電的波動(dòng)性，而不是限制風(fēng)光電的發(fā)展。
根據(jù)歐洲的經(jīng)驗(yàn)，提升現(xiàn)有電力系統(tǒng)波動(dòng)性的常見方法有五種：一是提高除風(fēng)電和光伏之外其他發(fā)電廠的靈活度；二是加強(qiáng)相鄰國(guó)家（區(qū)域）電網(wǎng)的互聯(lián)互通，發(fā)揮相鄰電網(wǎng)的間接儲(chǔ)能系統(tǒng)作用；三是通過市場(chǎng)和技術(shù)手段提高電力負(fù)荷的可調(diào)節(jié)性；四是發(fā)展可再生能源供熱，增加儲(chǔ)熱裝置增加電廠靈活度；五是利用多樣化的儲(chǔ)能技術(shù)提高電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的靈活性。
目前，我國(guó)提高電力系統(tǒng)靈活性的主要手段是推動(dòng)煤電機(jī)組的靈活性改造。其余四種途徑，無(wú)論是技術(shù)上還是市場(chǎng)制度上變革有限，導(dǎo)致目前電力系統(tǒng)靈活性不高。更重要的是，多年來(lái)電源開發(fā)與電網(wǎng)規(guī)劃不匹配，片面追求超臨界、超超臨界等超大煤電機(jī)組的做法降低了電力系統(tǒng)的靈活性，最終限制了我國(guó)電力系統(tǒng)對(duì)波動(dòng)性風(fēng)光電的消納能力。
“十四五”期間可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵是體制改革與機(jī)制重構(gòu)
從能源服務(wù)角度，我國(guó)可再生能源利用大致可分為“電”和“非電”兩個(gè)領(lǐng)域。在電力領(lǐng)域，可再生能源發(fā)展的主要障礙是電力體制改革進(jìn)展緩慢，根源是可再生能源發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)的利益沖突；非電領(lǐng)域可再生能源發(fā)展的重點(diǎn)是生物質(zhì)供暖，主要障礙是政策限制，根源是環(huán)保部門對(duì)生物質(zhì)能源發(fā)展的認(rèn)知偏差。因此，“十四五”期間，體制改革與機(jī)制重構(gòu)是決定我國(guó)可再生能源未來(lái)發(fā)展規(guī)模和速度的關(guān)鍵。
1.加快建設(shè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)與輔助服務(wù)市場(chǎng)，提升電力系統(tǒng)靈活性
隨著能源低碳轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，電力系統(tǒng)中波動(dòng)性風(fēng)光電比重的增加，靈活性成為電力系統(tǒng)最稀缺的“資源”。電力系統(tǒng)靈活性包括技術(shù)上的靈活性與制度上的靈活性。技術(shù)上的靈活性是指通過技術(shù)手段來(lái)提高系統(tǒng)對(duì)生產(chǎn)與負(fù)荷波動(dòng)的反應(yīng)能力和反應(yīng)速度，制度上的靈活性是指電力市場(chǎng)制度使電力市場(chǎng)參與者能夠根據(jù)價(jià)格變化來(lái)體現(xiàn)這種反應(yīng)能力。德國(guó)等歐洲國(guó)家在風(fēng)光電比重大幅增加情況下，沒有出現(xiàn)持續(xù)性的風(fēng)光電限電率，得益于歐洲各國(guó)電網(wǎng)互聯(lián)基礎(chǔ)上的統(tǒng)一市場(chǎng)電力市場(chǎng)建設(shè)。我國(guó)可再生能源發(fā)電并網(wǎng)中存在的大多問題，都與電力市場(chǎng)建設(shè)滯后密切相關(guān)。
完善的電力市場(chǎng)包括電力現(xiàn)貨市場(chǎng)與輔助服務(wù)市場(chǎng)，可以使電力市場(chǎng)參與者（發(fā)電商、電網(wǎng)、輔助服務(wù)提供商等）所提供的“服務(wù)”的價(jià)值充分體現(xiàn)，電力系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)行。隨著越來(lái)越多波動(dòng)性風(fēng)光電進(jìn)入電力市場(chǎng)，傳統(tǒng)市場(chǎng)參與者所提供的“服務(wù)”對(duì)電力系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)行的“價(jià)值”需要重估。同時(shí)，波動(dòng)性風(fēng)光電比重大幅上升帶來(lái)了對(duì)新的輔助服務(wù)的需求。因此，在充分考慮波動(dòng)性電量比重較大的情況下，建立和完善電力現(xiàn)貨市場(chǎng)是促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)成本，是實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，必須進(jìn)一步加快我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，才能為我國(guó)可再生能源在“十四五”和今后的快速穩(wěn)定發(fā)展提供可靠的制度保障。
2.增量配電網(wǎng)改革是電力體制改革與能源系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型的突破口
增量配電業(yè)務(wù)是指目前國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)以外的配電業(yè)務(wù)，尤其指企業(yè)經(jīng)營(yíng)的配電業(yè)務(wù)。我國(guó)2016年啟動(dòng)了增量配網(wǎng)改革，將其視為推動(dòng)電力體制改革的突破口。一方面希望通過增量配網(wǎng)改革實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)改革的落地，倒逼電網(wǎng)企業(yè)從購(gòu)銷差價(jià)盈利模式轉(zhuǎn)向收取過網(wǎng)費(fèi)；另一方面希望通過引入新的配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)主體，加快配電網(wǎng)建設(shè)，同時(shí)使目前兩大電網(wǎng)之外的大量配電資產(chǎn)得到充分有效的利用。
但增量配網(wǎng)改革的意義不僅限于此，它也是推動(dòng)我國(guó)能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的突破口。隨著能源低碳轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，電力系統(tǒng)至少將產(chǎn)生兩個(gè)重大的變化：一是隨著大量分布式光伏、小型生物質(zhì)電站、多能互補(bǔ)的微電網(wǎng)等在用戶側(cè)出現(xiàn)，電力系統(tǒng)電能從生產(chǎn)端向消費(fèi)端的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向流動(dòng)（電能產(chǎn)消者（prosumer）的出現(xiàn)）；二是電網(wǎng)從縱向控制的集中式電網(wǎng)向分布式扁平電網(wǎng)轉(zhuǎn)變。這促使能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程中大量的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新在配網(wǎng)范圍內(nèi)產(chǎn)生。
為適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的這些變化，配電網(wǎng)需要加快開放和轉(zhuǎn)型。無(wú)論是大量小型的分布式電站“集成”的需要，還是大量?jī)?chǔ)能設(shè)備、電動(dòng)汽車等分布式接入對(duì)配電網(wǎng)優(yōu)化運(yùn)行和控制的需要，都需要一個(gè)開放的、數(shù)字化、智能化水平高和本地平衡能力強(qiáng)的本地配電網(wǎng)。
我國(guó)的輸電網(wǎng)的技術(shù)水平世界領(lǐng)先，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)投資都是“重輸輕配”，導(dǎo)致電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱，自動(dòng)化水平低；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分割嚴(yán)重?zé)o法共享，信息化水平低，遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程帶來(lái)的挑戰(zhàn)，也不能適應(yīng)未來(lái)智慧城市和低碳發(fā)展的要求。因此，“十四五”期間必須進(jìn)一步加快增量配網(wǎng)改革來(lái)適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型的要求。
3.完善碳定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)可再生能源與化石能源公平競(jìng)爭(zhēng)
談到可再生能源與化石能源的競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，常見的做法是計(jì)算一種能源利用方式全生命周期的單位成本，但這種度量方法沒有考慮化石能源碳排放的外部成本。換句話說(shuō)，大力發(fā)展可再生能源替代化石能源的根本原因是人類在利用化石能源時(shí)所排放的二氧化碳是導(dǎo)致全球變暖的主要原因，但我們?cè)诒容^可再生能源與化石能源的成本時(shí)卻不考慮化石能源排放二氧化碳的外部成本。因此，必須通過一種機(jī)制給排放的“碳”進(jìn)行定價(jià)并且內(nèi)部化，才能在一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)可再生能源對(duì)化石能源的替代。
從國(guó)際實(shí)踐看，存在兩種相互補(bǔ)充的碳定價(jià)機(jī)制：碳排放交易制度與碳稅。以歐盟為例，其碳排放交易制度（EUETS）主要針對(duì)電力部門和大工業(yè)部門的化石能源消耗企業(yè)，而碳稅則針對(duì)汽車燃料、居民部門和小工業(yè)部門等非ETS排放主體。不過，碳排放交易制度與碳稅也可以同時(shí)針對(duì)同一主體。因?yàn)樘寂欧沤灰状_定的“碳價(jià)”是波動(dòng)的，當(dāng)碳價(jià)長(zhǎng)期處于較低水平時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)減排的效果將受到損害。這時(shí)候有的國(guó)家會(huì)在此基礎(chǔ)上引入碳稅，將碳價(jià)提高到社會(huì)合理水平，避免因?yàn)樘冀灰變r(jià)過低而造成減排政策無(wú)效。
我國(guó)碳排放交易制度在八個(gè)省市經(jīng)過五年試點(diǎn)運(yùn)行，目前正處于全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)前的準(zhǔn)備階段，并將于2020年底進(jìn)入試運(yùn)行階段。從試點(diǎn)運(yùn)行情況看，八個(gè)省市碳排放市場(chǎng)都不同程度存在碳價(jià)過低、對(duì)企業(yè)碳減排激勵(lì)有限的問題。因此，“十四五”期間需要加快完善我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制，為可再生能源發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好制度環(huán)境。
4.消除生物質(zhì)供熱供暖的發(fā)展障礙，釋放我國(guó)生物質(zhì)能利用潛力
生物質(zhì)能在歐盟可再生能源利用將近60%的份額，并且75%左右的生物質(zhì)能用于供熱供暖。這是因?yàn)樯镔|(zhì)能分布廣泛、利用規(guī)模靈活，直接燃燒供熱供暖是最能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的利用領(lǐng)域。然而，我國(guó)生物質(zhì)能供熱供暖受到各種限制，發(fā)展規(guī)模一直較小。因此，“十四五”期間必須消除我國(guó)生物質(zhì)供熱供暖的發(fā)展障礙，加快釋放我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)展?jié)摿Α．吘?，生物質(zhì)能燃燒不排放二氧化碳（碳中性）和硫化物，相比化石能源（包括天然氣）對(duì)氣候變化更為友好。
具體地說(shuō)，可以從如下兩個(gè)方面推進(jìn)：
一是環(huán)保部門應(yīng)消除對(duì)生物質(zhì)能供熱供暖的觀念誤區(qū)。雖然國(guó)家環(huán)保部2017年發(fā)布的《高污染燃料目錄》把農(nóng)林廢棄物排除在監(jiān)管范圍之外，但由于環(huán)保部門長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)為“生物質(zhì)直接燃燒污染大”，在實(shí)際工作中對(duì)生物質(zhì)供暖供熱項(xiàng)目“一刀切”甚至禁止。而解決這一問題的最好辦法按照實(shí)際排放值來(lái)決定生物質(zhì)能供熱供暖項(xiàng)目（技術(shù)）的準(zhǔn)入。同時(shí)，制定符合實(shí)際的生物質(zhì)能鍋爐燃燒大氣污染物排放指標(biāo)作為監(jiān)管依據(jù)。
二是改變生物質(zhì)能供熱供暖的補(bǔ)貼方式，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)脫穎而出。目前市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn)部分燃燒效率高、排放效果好的生物質(zhì)鍋爐，但由于生物質(zhì)能供熱供暖行業(yè)沒有形成一個(gè)全國(guó)性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，而且部分示范地區(qū)以政府招標(biāo)方式確定生物質(zhì)鍋爐或爐具廠家的做法傾向于低價(jià)（也是低技術(shù)）中標(biāo)，好的技術(shù)反而被排擠出局。建議改變目前中標(biāo)即獲得政府補(bǔ)貼的做法，生物質(zhì)鍋爐排放指標(biāo)優(yōu)秀的企業(yè)才能獲得補(bǔ)貼。具體地說(shuō)，投標(biāo)企業(yè)除了對(duì)建設(shè)成本報(bào)價(jià)，還需要承諾投產(chǎn)后實(shí)際運(yùn)行的具體排放指標(biāo)。項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)測(cè)排放指標(biāo)符合國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的，不給予補(bǔ)貼；排放指標(biāo)優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)50%的獲得50%的補(bǔ)貼，優(yōu)于100%的獲得100%的補(bǔ)貼。
