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027-87819328 0713-8676505正在制定中的長江保護(hù)法征求意見稿，對水電工程提出了嚴(yán)格限制和管控。如若通過審議并頒布實(shí)施，未來造成嚴(yán)重?fù)p失的將不僅僅是水電行業(yè)自身的發(fā)展，而是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的全局。
文 | 王亦楠
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員
2020年10月21日，中國人大網(wǎng)發(fā)布《中華人民共和國長江保護(hù)法（草案二次審議稿）》（以下簡稱“二審稿”），向社會公開征求意見。其中第20條規(guī)定：國家加強(qiáng)對水能資源開發(fā)利用的管理，嚴(yán)格限制在長江流域新建大中型水電工程。確因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計(jì)民生需要建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)科學(xué)論證，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。對長江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護(hù)要求的，縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)組織分類整改或者采取措施逐步退出。
同樣都是電力工程，二審稿對長江流域能否新建核電站、煤電廠均未做任何規(guī)定，唯獨(dú)對水電工程提出了嚴(yán)格限制和管控，將水電建設(shè)與“長江大保護(hù)”“生態(tài)保護(hù)”截然對立起來。
如果這一條款通過審議并頒布實(shí)施，遭受嚴(yán)重影響和損失的將不僅僅是水電行業(yè)自身的發(fā)展，而是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的全局，當(dāng)然也包括“生態(tài)文明建設(shè)”和“長江大保護(hù)”本身。
水電與水利是密不可分的整體，“水利興則天下興”是古今中外亙古不變的實(shí)踐真理。由于水資源是不可替代的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水電建設(shè)之于一個(gè)國家的意義并不僅僅是一種清潔能源，而是直接關(guān)系著防洪抗旱能力、水安全和糧食安全保障能力的提升，這是任何其他工程都無法替代的巨大作用和社會效益，水電工程也因此成為現(xiàn)代社會所有擁有水能資源國家的必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施。
對于水資源量極其匱乏、洪旱災(zāi)害特別頻繁且嚴(yán)重的我國來說，水電工程建設(shè)不僅不應(yīng)該“嚴(yán)格限制”，反而應(yīng)積極、科學(xué)、有序推進(jìn)，以盡快從根本上改變我國水資源調(diào)控能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)，讓國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展盡早擺脫水資源嚴(yán)重短缺、洪澇災(zāi)害頻發(fā)的制約。在這方面，我們已經(jīng)比歐美發(fā)達(dá)國家滯后五、六十年，一直是重大短板。
因此,為避免“長江保護(hù)法”的制定走向以犧牲“國家安全和發(fā)展全局”為代價(jià)、與“長江大保護(hù)”立法初衷相反的方向，亟需立法部門及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)對二審稿第20款的三大主要負(fù)面影響予以高度重視。
三大負(fù)面影響
1. 嚴(yán)重制約我國防洪抗旱能力的提升，直接威脅著水安全、糧食安全乃至國家安全。
先天不利的自然氣候地理?xiàng)l件，決定了我國是世界上洪旱災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，尤以長江、黃河流域?yàn)橹亍Ｖ袊丝谡际澜?0%，可擁有的水資源量卻僅占世界6%，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，是國際上公認(rèn)的13個(gè)貧水國之一。而雪上加霜的是，本就十分匱乏的水資源總量又存在著嚴(yán)重的時(shí)空分布不均，不僅與土地、人口和經(jīng)濟(jì)布局嚴(yán)重錯(cuò)位，而且每年汛期4個(gè)月的降雨量占到全年70%以上，導(dǎo)致夏季暴雨成災(zāi)、洪水泛濫，而冬春季節(jié)又嚴(yán)重枯水、農(nóng)業(yè)干旱。
人類要生存、社會要發(fā)展，不能靠天吃飯，必須想辦法解決天然水資源時(shí)空分布不均的矛盾。在現(xiàn)代水利水電技術(shù)發(fā)明前，人類只能依賴地形之“巧”，修建只能在小范圍受益的低堰引水工程，20世紀(jì)水電站和混凝土筑壩工程技術(shù)才讓人類調(diào)控水資源的能力有了巨大“質(zhì)的飛躍”——使“江河泛濫、洪水橫流”這一自古以來就被認(rèn)為是無法抗拒的自然破壞力，變成了人類可以控制和利用的力量。因?yàn)橛辛怂畮齑髩?，人類就可以將豐水年/豐水期造成災(zāi)害的洪水蓄存起來，變成枯水年/枯水期的寶貴水資源。
目前除了修建水庫大壩，人類還沒有其他手段能從根本上解決天然水資源時(shí)空分布不均的矛盾，因此以人均庫容和水電開發(fā)程度為標(biāo)志的水資源調(diào)控能力，在國際上不僅不存在“警戒線”，反而是越高越好！發(fā)達(dá)國家早在上世紀(jì)六、七十年代就完成了大江大河梯級水電的充分開發(fā)，水電開發(fā)程度平均高達(dá)80%（英國、法國、瑞士、挪威等甚至高達(dá)90%以上），人均庫容平均高達(dá)3184立方米，而我國目前的水電開發(fā)程度和人均庫容分別只有發(fā)達(dá)國家平均水平的1/2和1/5。美國與中國的國土面積、每年的地表徑流總量相差不多，但是其蓄水總量、大型水庫數(shù)量、人均庫容水平卻分別是中國的1.6倍、12倍和6倍之高。所以歐美發(fā)達(dá)國家比我們能吸納更大的洪水、抵御更大的干旱，所謂早就進(jìn)入“拆壩時(shí)代”的謠言也不攻自破。
正因?yàn)樗Y源調(diào)控能力太低，近幾十年我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展一直建立在生產(chǎn)生活用水嚴(yán)重受限、生態(tài)用水嚴(yán)重透支的基礎(chǔ)上。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國人均可利用的水資源量一直處于最差的檔位即“嚴(yán)重缺水”狀態(tài)。因?yàn)閲?yán)重缺水，華北平原已成為全世界最大的地下水超采漏斗區(qū)，已導(dǎo)致河道斷流、湖泊干涸、地面塌陷、海水倒灌、地下水質(zhì)惡化等一系列嚴(yán)重生態(tài)問題，糧食安全也受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，長江流域各省又幾乎年年面臨防汛抗洪的嚴(yán)峻壓力?？芍^是冰火兩重天！如果我國的水電開發(fā)程度和水資源調(diào)控能力能達(dá)到發(fā)達(dá)國家的平均水平，就能把每年汛期必須疲于奔命排向大海的上千億立方米洪水蓄存起來，留給枯水季節(jié)、缺水地區(qū)，長江流域乃至全國的水安全、糧食安全、國土安全的保障能力都將極大提升。
長江是我國洪澇災(zāi)害最嚴(yán)重、水資源調(diào)控能力卻最低的大河，雖然已有三峽及上游40座水庫，但目前庫容系數(shù)（水庫蓄水能力與河流年徑流量之比）僅為13%，而歐美很多大江大河的庫容系數(shù)則高達(dá)100%-200%。在這種天壤之別的差距下，如果《長江保護(hù)法》還要嚴(yán)格限制水電工程建設(shè)，無異于將整個(gè)國家置于嚴(yán)重洪旱災(zāi)害無法擺脫的困境中。國外一些研究機(jī)構(gòu)早就指出“唯一能阻止中國崛起的就是水”，足見水安全問題之嚴(yán)峻。
2. 與現(xiàn)行法律法規(guī)、中央既定方針和國家相關(guān)政策規(guī)劃，存在嚴(yán)重的矛盾和沖突。
目前二審稿不僅忽略了水電工程不可替代的水資源調(diào)控作用，且與我國一直積極支持水電開發(fā)的態(tài)度和立場也互相矛盾。比如：
2006年1月，《中華人民共和國可再生能源法》正式實(shí)施，明確規(guī)定“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域”，明確水電是可再生能源。需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前在國際上，無論大水電還是小水電，都是無可爭議的清潔可再生能源，因?yàn)槎际抢盟鞯穆洳畎l(fā)電，自身并不會消耗一方水。正因?yàn)樗娋哂胁豢商娲木薮缶C合效益，發(fā)達(dá)國家的大、小水電資源都得到了充分開發(fā)。
2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)，高度評價(jià)三峽工程是“大國重器”，對以三峽為代表的長江流域水利工程建設(shè)給予充分肯定，并特別強(qiáng)調(diào)：“不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路……要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來”。
2020年6月，習(xí)近平總書記代表黨中央向金沙江烏東德水電站首批機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電表示祝賀，并做出重要指示：“烏東德水電站是實(shí)施西電東送的國家重大工程。希望同志們再接再厲，堅(jiān)持新發(fā)展理念，勇攀科技新高峰……要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，科學(xué)有序推進(jìn)金沙江水能資源開發(fā)，推動(dòng)金沙江流域在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，更好造福人民?！?br />
2012年10月，國務(wù)院正式批復(fù)《長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》（國函[2012]220號），明確提出了長江流域防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合流域管理體系的總體方案。金沙江、雅礱江、大渡河上布局的大中型水電工程均通過了嚴(yán)格的環(huán)境影響評價(jià)，并作為長江流域防洪安全和水資源配置體系的重要組成部分，納入了該綜合規(guī)劃。
2019年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（國辦發(fā)[2019]53號），明確提出“依托西部水電、風(fēng)光資源和電力外送通道，建設(shè)多能互補(bǔ)能源基地”。長江流域金沙江、雅礱江、大渡河的水電開發(fā)一直是國家“西電東送”“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的重要組成，對保障能源安全和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)具有重要作用。
在這樣的背景下，如果《長江保護(hù)法》明確提出“嚴(yán)格限制長江流域大中型水電建設(shè)”，勢必會導(dǎo)致社會各界在踐行“依法治國”過程中對不同法律之間的矛盾和沖突感到無所適從，對中央方針、國家規(guī)劃和政策的科學(xué)性、嚴(yán)肅性產(chǎn)生疑問，甚至可能會對三峽工程、烏東德水電站等“大國重器”都進(jìn)行否定。
3. 嚴(yán)重阻礙“一帶一路”倡議、“2060年實(shí)現(xiàn)碳中和、能源革命”等國家戰(zhàn)略的實(shí)施。
正因?yàn)槿驓夂蜃兣瘜?dǎo)致極端天氣事件更加頻繁，洪旱災(zāi)害威脅也將更加嚴(yán)重，而水電工程的水資源調(diào)控作用又無法替代，所以聯(lián)合國、世界銀行等國際權(quán)威機(jī)構(gòu)早在2004年就發(fā)出呼吁“投資蓄水設(shè)施就是投資綠色經(jīng)濟(jì)。發(fā)展中國家的水庫大壩基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的能源和水資源，建設(shè)新壩是當(dāng)務(wù)之急”。
令人欣慰的是，在巨大的世界水電市場上，中國技術(shù)與中國方案已成為最具競爭力的中堅(jiān)力量。截止2019年9月，中國已經(jīng)與140多個(gè)國家和地區(qū)建立了水電開發(fā)多形式的合作關(guān)系，承接了60多個(gè)國家的水電和河流開發(fā)規(guī)劃，占有70%以上的國際水電建設(shè)市場——承接的項(xiàng)目超過200個(gè)、總裝機(jī)超過5000萬千瓦、投資超過2000億，遍布“一帶一路”40多個(gè)國家和地區(qū)，是國際能源和基建領(lǐng)域里當(dāng)之無愧的“中國名片”。2014-2019年習(xí)近平總書記對亞洲、非洲和南美國家進(jìn)行國事訪問和國際交流時(shí)，也數(shù)十次提到水電建設(shè)，高度贊賞中國水電在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮的重要作用。在這樣的背景下，如果我們自己的《長江保護(hù)法》將水電發(fā)展與生態(tài)保護(hù)截然對立起來、明確提出“嚴(yán)格限制新建大中型水電站、讓小水電逐步退出”，勢必將我國在海外的水電工程置于非常尷尬的境地，境外某些勢力就可以“己所不欲勿施于人”來質(zhì)疑“一帶一路”倡議的出發(fā)點(diǎn)。
此外，2020年9月習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，鄭重宣示“中國將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”，2020年11月習(xí)近平總書記在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“我們將說到做到！”這些宣示既彰顯了大國責(zé)任，又對我國加快推進(jìn)“能源革命”提出了更高的時(shí)間要求。其中，我國目前以煤電為主的電力結(jié)構(gòu)和未來全部用電需求（按發(fā)達(dá)國家用電量的平均水平計(jì)算，我國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后的社會總用電量大約為12萬億度/年），能否盡早被可再生能源電力所取代，直接決定著“2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和”目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，而我國水能資源能否充分開發(fā)、盡早開發(fā)，又很大程度上決定著風(fēng)電和太陽能能否更快更好的發(fā)展。因?yàn)?，風(fēng)電、太陽能的“間歇性”缺陷正好可通過水能彌補(bǔ)、變成穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)能源。福島核事故之后，發(fā)達(dá)國家紛紛推進(jìn)的能源大轉(zhuǎn)型——“2050年電力全部可再生能源化”，正是建立在水電已經(jīng)充分開發(fā)、風(fēng)電太陽能已經(jīng)“物美價(jià)廉”到比化石能源和核電都便宜得多的基礎(chǔ)上。
盡管我國水資源量非常匱乏，但得益于青藏高原這個(gè)世界第三極，我國擁有世界上最豐富、得天獨(dú)厚的水能資源（因?yàn)樗苤饕Q于地理落差）。但目前開發(fā)程度只有44%（約為發(fā)達(dá)國家平均水平的1/2）。我國水能資源的發(fā)電貢獻(xiàn)可達(dá)到3萬億度/年，再加上我國風(fēng)能太陽能的資源量也是世界之最（其資源潛力可達(dá)每年發(fā)電量100萬億度以上，相關(guān)研究結(jié)論認(rèn)為2050年完全可做到風(fēng)光電每年貢獻(xiàn)10萬億度）。所以，只要我們的“能源革命”不犯戰(zhàn)略方向性錯(cuò)誤，2060年讓可再生能源電力完全替代煤電并滿足全社會的電力需求，是綽綽有余的，而且這是順應(yīng)世界科技和能源發(fā)展大勢、經(jīng)濟(jì)代價(jià)最小、技術(shù)最安全、不給子孫后代留下無窮后患的最優(yōu)減排方案。事實(shí)上，近幾年來我國可再生能源每年新增的發(fā)電量就已能完全滿足整個(gè)社會用電量的增長，但由于體制機(jī)制還不完善，導(dǎo)致“棄水棄風(fēng)棄光”嚴(yán)重，大量清潔可再生能源白白浪費(fèi)。
兩點(diǎn)建議
1. 盡快從根本上破除“水電妖魔化”輿論對我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的干擾。
“水電妖魔化”輿論主張的“拆掉所有堤壩，讓江河自由奔涌”，實(shí)質(zhì)是讓中國50%的人口、35%的耕地、70%的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任由洪水吞噬、干旱絕收，回到“靠天吃飯、聽天由命”的原始和諧狀態(tài)，與人類文明完全背道而馳。
洪旱災(zāi)害一直是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重制約，也是最關(guān)乎民生、最迫切要解決的生態(tài)問題。然而，近十幾年來“水電妖魔化”輿論在我國大行其道，嚴(yán)重影響了人們對水電的科學(xué)認(rèn)知，不僅導(dǎo)致一些事關(guān)國計(jì)民生的重大水利水電工程或取消、或擱淺，而且在當(dāng)前何為“長江大保護(hù)”問題上，依然在制造混亂——將治理長江水患最重要且不可替代的水電工程置于 “長江大保護(hù)”對立面。如果再不從根本上破除“水電妖魔化”輿論的干擾，我們將為此付出更大的代價(jià)。因?yàn)椋瑳]有水安全保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全將難以為繼，生態(tài)保護(hù)也將“皮之不存，毛將焉附”，盡快提升水資源調(diào)控能力已是建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)國家安全的當(dāng)務(wù)之急。
需要強(qiáng)調(diào)的是，水庫大壩建設(shè)對魚類的影響并非不能解決的問題。在部分存在洄游性珍稀魚類的河段，建設(shè)過魚設(shè)施、因地制宜采取分層取水、實(shí)施增殖放流和棲息地保護(hù)等保護(hù)措施，在國內(nèi)外都已有很多成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且很多珍稀魚類的成功保護(hù)，正是得益于科學(xué)的水利水電建設(shè)，因?yàn)橛辛俗銐虻乃拍軐?shí)施生態(tài)調(diào)度。
2. “長江保護(hù)法”涉及水電的內(nèi)容應(yīng)在尊重科學(xué)、尊重實(shí)踐、契合國情的基礎(chǔ)上做修改。
長江流域可開發(fā)的水電資源總計(jì)1.78億千瓦，目前待開發(fā)的大中型水電裝機(jī)達(dá)3600萬千瓦、總庫容達(dá)640億立方米，其中就包括我國最大的戰(zhàn)略水源地、整個(gè)長江干流唯一具備“修建多年調(diào)節(jié)水庫”條件的金沙江龍盤水電站。待開發(fā)的水電資源對優(yōu)化長江水資源合理配置（兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)等各方面）具有舉足輕重的作用。
特別要強(qiáng)調(diào)的是，小水電是世界公認(rèn)的、理想的、農(nóng)村電氣化的清潔能源方案，技術(shù)簡單成熟，適用于各種地理環(huán)境，對中小河流的水資源調(diào)控起著難以替代的作用。聯(lián)合國一直呼吁發(fā)展中國家應(yīng)充分認(rèn)識到小水電的好處、充分開發(fā)小水電的潛力。正因?yàn)槲覈∷姲l(fā)展取得了國際矚目的巨大成就，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織專門把其法定分支機(jī)構(gòu)“國際小水電中心”放在中國，并依據(jù)中國小水電標(biāo)準(zhǔn)制定小水電國際標(biāo)準(zhǔn)。然而最近幾年，我國小水電卻被國內(nèi)輿論打上“破壞生態(tài)”標(biāo)簽，一刀切的被強(qiáng)令關(guān)停整改或退出，已在相當(dāng)多省區(qū)造成嚴(yán)重的法律問題和民生問題,也嚴(yán)重?fù)p害了我國的國際形象。
因此，按照中央一再強(qiáng)調(diào)的 “堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”“堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來”方針，結(jié)合我國的國情和水情，建議將二審稿第20條修改為：國家加強(qiáng)對水能資源開發(fā)利用的管理，科學(xué)有序推進(jìn)水能資源開發(fā)。發(fā)揮長江水能資源富集的優(yōu)勢，按照長江流域綜合規(guī)劃，充分利用現(xiàn)代工程和信息科技手段，統(tǒng)籌管理、綜合利用，保護(hù)好長江生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
